25 listopada 2015 r. miało miejsce Posiedzenie Naukowe Zakładu nt. „System osadniczy i zasięgi oddziaływania miast a podział terytorialny kraju. Diagnoza, ocena, optymalizacja”, zorganizowane przy współpracy Komisji Geografii Osadnictwa i Ludności PTG.

Program Seminarium

Prezentacje:

• prof. Dariusz Sokołowski (Wydział Nauk o Ziemi UMK): Niektóre uwarunkowania i kryteria korekty podziału administracyjnego Polski na szczeblu województw
• dr Łukasz Zaborowski (Instytut Sobieskiego): Przesłanki i możliwości korekty podziału terytorialnego państwa na szczeblu województw w świetle rozmieszczenia głównych ośrodków miejskich
• prof. Tomasz Kaczmarek (Wydział Nauk Geograficznych i Geologicznych UAM): Współpraca międzygminna jako alternatywa dla reform i korekt podziału terytorialnego na szczeblu lokalnym
• prof. Przemysław Śleszyński (IGiPZ PAN): Efektywność układów osadniczo-terytorialnych: zastosowanie analizy grawitacyjnej

Nadesłane głosy w dyskusji:

dr Konrad Czapiewski (IGiPZ PAN)

prof. Piotr Eberhardt (IGiPZ PAN)

dr Łukasz Zaborowski (Instytut Sobieskiego)

dr Piotr Łysoń (GUS)

Relacja z Posiedzenia

W seminarium uczestniczyło około 40 osób, głównie pracowników IGiPZ PAN oraz członków Komisji Geografii Osadnictwa i Ludności PTG, reprezentujących ośrodki geograficzne w Polsce. Nawiązywało do dyskusji, jaka miała miejsce w „Przeglądzie Geograficznym” na temat kształtowania się sieci ośrodków miejskich wyższego rzędu oraz ich zasięgów oddziaływania (Sokołowski 2014, Zaborowski 2014, Śleszyński 2015). Podczas otwarcia Przemysław Śleszyński wskazał na co najmniej trzy ważne powody, aby ta dyskusja była kontynuowana:

1) w świetle coraz większej liczby opracowań, skutki reformy z 1999 r. i przyjętych rozwiązań administracyjno-terytorialnych nie są w pełni zadowalające. Krytyka dotyczy zarówno podziału kompetencyjnego (w tym zwłaszcza upośledzenia pod tym względem powiatów), jak też liczby oraz zasięgów geograficznych poszczególnych jednostek;

2) stwierdzany jest polaryzacyjny charakter rozwoju kraju, prowadzący do pogłębiania różnic w poziomie życia i warunkach prowadzenia działalności gospodarczej. Źródeł polaryzacji społeczno-gospodarczej upatruje się między innymi w przyjęciu podziału terytorialnego na zbyt duże jednostki i silne wzmocnienie tylko wybranych ośrodków osadniczych, kosztem innych szczebli hierarchicznych, z których skutecznie wypłukiwane są funkcje, zwłaszcza wyższego rzędu;

3) w najbliższych dekadach spodziewane są poważne zmiany w rozmieszczeniu ludności, związane z silną depopulacją dużej części kraju. Dotyczyć to będzie jednak nie tylko tradycyjnego wyludniania się peryferyjnych regionów wiejskich, ale także miast niemal wszystkich kategorii osadniczych, w tym zwłaszcza średnich. Wraz z pogarszającą się strukturą wieku, będzie to silnie osłabiało podstawy ekonomiczne miast i regionów (zmniejszanie się dochodów przy rosnących kosztach opieki społecznej).

Celem seminarium było zatem przedyskutowanie głównych kwestii, związanych z relacjami systemu osadniczego w stosunku do podziału administracyjno-terytorialnego w kontekście rozwoju regionalnego oraz próba znalezienia odpowiedzi na pytania, związane z efektywnością systemu społeczno-gospodarczego kraju: 1) czy aktualna sieć osadnicza i system terytorialno-administracyjny sprzyja rozwojowi kraju? 2) Jak uzyskiwać wysoką efektywność tych układów? 3) Czy w powyższym kontekście potrzebne są korekty podziału terytorialnego, czy raczej powinno to dotyczyć zakresów kompetencyjnych poszczególnych szczebli hierarchicznych? 4) Czy i jakie zmiany w podziale terytorialnym i hierarchii sieci osadniczej mogłyby skuteczniej przeciwdziałać negatywnym procesom polaryzacyjnym? 5) Jak optymalnie kształtować sieć osadniczą i granice regionów administracyjnych różnego rzędu wobec spodziewanej depopulacji?

Na te pytania w pierwszej kolejności starali się odpowiedzieć zaproszeni prelegenci, którzy przedstawili następujące referaty:
– Dariusz Sokołowski (Wydział Nauk o Ziemi UMK): Niektóre uwarunkowania i kryteria korekty podziału administracyjnego Polski na szczeblu województw;
– Łukasz Zaborowski (Instytut Sobieskiego): Przesłanki i możliwości korekty podziału terytorialnego państwa na szczeblu województw w świetle rozmieszczenia głównych ośrodków miejskich;
– Tomasz Kaczmarek (Wydział Nauk Geograficznych i Geologicznych UAM): Współpraca międzygminna jako alternatywa dla reform i korekt podziału terytorialnego na szczeblu lokalnym;
– Przemysław Śleszyński (IGiPZ PAN): Efektywność układów osadniczo-terytorialnych: zastosowanie analizy grawitacyjnej.

W pierwszym referacie D. Sokołowski podkreślił konieczność równoważenia systemu osadniczego i aktywizacji miast średniego szczebla, w których po reformie administracyjnej odnotowuje się poważny regres w zakresie różnego rodzaju działalności. Przedstawił konkretne propozycje zmian w podziale administracyjnym, w tym wskazał na układy bipolarne miast, mogące być ich stolicami-węzłami. Podkreślił kwestie partycypacji społecznej, ale też uwarunkowania polityczne, związane z podziałami terytorialnymi.

Punktem wyjścia w rozważaniach Ł. Zaborowskiego była systematyzacja ośrodków osadniczych różnej aktualnie rangi administracyjnej pod względem relacji wielkościowych i odległościowych, także w sensie zaplecza dla jednostek administracyjnych najwyższego szczebla. Zwrócił uwagę na kilka interesujących, a niedocenianych układów osadniczych, m.in. tzw. pasmo nadwiślańskie (Płock-Włocławek-Toruń-Bydgoszcz). Jako wniosek przedstawił ideę zrównoważenia systemu administracyjno-osadniczego poprzez zwiększenie liczby województw policentrycznych (m.in. Kielce-Radom, Legnica-Wałbrzych, Płock-Włocławek).

T. Kaczmarek przedstawił problem optymalizacji systemu osadniczo-terytorialnego z odmiennego punktu widzenia, bowiem dużo uwagi poświęcił na niedoceniane możliwości współpracy pomiędzy samorządami różnych szczebli, w tym w kontekście zdolności wykonywania zadań publicznych, wymieniając m.in. problem miejskich obszarów funkcjonalnych i tzw. gmin obwarzankowych. Zwrócił uwagę na kluczowe kwestie związane z modelem rozwoju kraju, dla którego podział terytorialny powinien być wtórny.

W ostatnim referacie P. Śleszyński starał się wykazać, że model organizacji terytorialnej powinien być możliwie efektywny. Postawił hipotezę, że w dowolnym zbiorze jednostek osadniczych na danym obszarze istnieje możliwość takiego wyznaczenia hierarchii ośrodków i rozgraniczenia ich ciążeń, które dadzą najmniejsze koszty ich obsługi i największe efekty synergii. Oznacza to konieczność odpowiedzi na następujące kwestie: 1) jak zbudować optymalną hierarchię osadniczą, na bazie tego co jest dane (z uwzględnieniem specyfiki systemów regionalnych, krajowych i międzynarodowych); 2) jak optymalnie ukształtować sieć powiązań funkcjonalnych pomiędzy ośrodkami różnego rzędu; 3) jak optymalnie rozgraniczyć zasięgi władztwa terytorialnego. P. Śleszyński pokazał układy i kierunki ciążeń grawitacyjnych na różnych zbiorach (miast, gmin), które wskazują na możliwość wykorzystania policentryzmu polskiej sieci osadniczej, wykonane w ramach różnych projektów naukowo-praktycznych. Zaprezentował w tym kontekście m.in. koncepcję Polskiego Heksagonu P. Korcellego, sformułowaną przy okazji opracowywania Eksperckiego Projektu Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2008-2033 (Korcelli i in., 2010). Następnie na przykładzie analizy grawitacyjnej i ciążeń międzygminnych wnioskował, że optymalne byłoby zwiększenie liczby ośrodków pierwszego rzędu w celu optymalizacji zasięgów oddziaływania województw i uzyskiwania efektów synergii.

Po referatach wywiązała się długa i rzeczowa dyskusja, w której głos zabrało około 15 osób. Grzegorz Węcławowicz (IGiPZ PAN) w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na odwieczny prymat polityki, a nawet ideologii w zmianach administracyjnych w Polsce w ostatnich dekadach (wymienił w tym kontekście kwestie reintegracji tzw. Ziem Odzyskanych po II wojnie światowej, a po 1989 r. rozbicie układów nomenklaturowych PZPR). Marek Kupiszewski (IGiPZ PAN) wskazywał na ryzyko optymalizowania zysków politycznych przy zmianach administracyjno-terytorialnych oraz na konieczność włączenia do dyskusji przedstawicieli nauk o zarządzaniu. Zbigniew Taylor (IGiPZ PAN) zapytał, za jakim modelem podziału administracyjnego opowiada się D. Sokołowski.

Następnie Piotr Eberhardt (IGiPZ PAN) argumentował za stabilnością układów terytorialnych oraz potrzebę porównania efektywności układów dwój- i trójstopniowego. Piotr Łysoń (GUS) wyraźnie optował za utrzymaniem obecnego podziału terytorialnego, przedstawiając argumenty za uznaniem go jako najlepszego w powojennej historii Polski (w tym lepszego od podziału z lat 1950-1975 dzięki m.in. podwójnym stolicom w 2 województwach). Zwrócił jednak uwagę na widoczne wady obecnego podziału administracyjnego,  w tym za największą z nich uznał kształt województwa mazowieckiego, które jest zbyt duże i nadmiernie eklektyczne w odniesieniu do regionów historycznych (m.in. obejmuje część historycznej Małopolski w okolicach Radomia i historycznego Podlasia na lewym brzegu Bugu). Wskazał na celowość korekty polegającej na dołączeniu podregionu radomskiego do województwa świętokrzyskiego z podziałem władz pomiędzy Kielce i Radom oraz rozważenia korekty granicy województwa mazowieckiego i podlaskiego w kierunku powiększenia tego ostatniego. Jest to uzasadnione potrzebą dookreślenia regionu Polski Wschodniej, objętej specyficznymi instrumentami wsparcia, z którego obecnie wyłączony jest zarówno podregion radomski, jak też wschodnia część województwa mazowieckiego. Mariusz Kowalski (IGiPZ PAN) podkreślał, że obecne powiaty są zbyt małe (powstały w pewnym sensie jako "relikt" XIX w.) i z tego powodu mają problemy z finansowaniem powierzonych im zadań i instytucji. Zaproponował, że jednostek drugiego rzędu (dużych powiatów lub małych województw) powinno być około 100, pogrupowanych w około 10 jednostek pierwszego rzędu (dużych województw lub prowincji).

W dalszej kolejności Krzysztof Wiedermann (Instytut Geografii UP w Krakowie) wsparł ideę większego wykorzystywania ciążeń grawitacyjnych do optymalizacji systemów osadniczo-terytorialnych. Zwrócił uwagę, że ciążenia te wynikają nie tylko z szeroko przedstawionego w referatach aspektu potencjału ludnościowego obszarów, ale przede wszystkim z powiązań gospodarczych i poczucia tożsamości mieszkańców regionów. Anita Wolaniuk (Wydział Nauk Geograficznych UŁ) również podkreśliła kwestie ciążeń i grawitacji (w tym na przykładzie Łodzi o województwa łódzkiego), wsparła też tych prelegentów i dyskutantów, którzy optowali za utrzymaniem obecnego podziału terytorialnego. Tomasz Rachwał (Instytut Geografii UP w Krakowie) wskazywał na kwestie potencjałów gospodarczych. Iwona Jażewicz (Instytut Geografii AP w Słupsku) przedstawiła na mapie koncepcję związaną z utworzeniem województwa środkowopomorskiego, podkreślając też kwestie korzyści takiego rozwiązania z punktu widzenia rozwoju regionalnego, w tym potrzeby przełamywania peryferyzacji dużych części kraju oraz ożywienia gospodarczego regionów. Andrzej Zborowski (Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej UJ) podkreślił potrzebę wiodącej roli geografów w badaniach na rzecz optymalizacji podziałów terytorialnych, gdyż są oni najlepiej przygotowani merytorycznie do tego typu analiz.
Marek Jerczyński (IGiPZ PAN) zwrócił uwagę na różnorodność problemową i przedmiotową zagadnienia podziałów terytorialnych, a także potrzebę generalizacji i syntezy. Przedstawił trzy kluczowe, jego zdaniem, kwestie z tym związane, tj. 1) kształtowanie optymalnych układów osadniczych z uwzględnieniem zmienności związków i relacji w zależności od szczebli hierarchicznych układów; 2) relacje pomiędzy systemem osadniczym a podziałem terytorialnym (zasięgiem granic); 3) potrzebę podbudowy teoretyczno-koncepcyjnej związanej z modernizacją teorii Christallera i koncepcji dziennych systemów miejskich B.J.L. Berry’ego.

W podsumowaniu prelegenci odnieśli się do pytań i dyskusji. D. Sokołowski wskazał na potrzebę kompromisu pomiędzy aspiracjami środowisk skupionych na rzecz podniesienia rangi administracyjnej niektórych ośrodków a efektywnością systemów społeczno-gospodarczych. Ł. Zaborowski odniósł się do istotnego problemu tożsamości historyczno-kulturowej, jako jednej z głównych przesłanek kształtowania układów terytorialnych oraz wskazał na ponoszone koszty niewłaściwego określenia liczby i zasięgów województw podczas reformy z 1999 r. w kontekście niezadowalającego rozwoju niektórych regionów lub ich regresu. T. Kaczmarek wskazał na problemy partycypacji społecznej.
Na zakończenie seminarium P. Śleszyński podsumował, że zarówno prezentacje prelegentów, jak też żywa i rzeczowa debata jest dobrą przesłanką do kontynuacji tego typu dyskusji w przyszłości. Wyraził nadzieję, że głos środowiska geografów będzie wówczas nie tylko słyszalny, ale że geografowie będą mogli zaproponować optymalne rozwiązania związane z kształtowaniem sieci osadniczej i podziału terytorialnego.

oprac. Przemysław Śleszyński